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《北京市城市更新条例》对河北省城市更新政策的借鉴意义


发布时间:

2023-05-23

随着大城市开发建设规模的限制,“提质增效”成为城市发展的必由之路,由此提出了“城市更新”的概念,城市更新不同于旧城改造和城中村改造,城市更新核心是禁止“大拆大建”,如何有效且规范推进城市更新,成为城市领导者迫切需要解决的问题。2022年11月25日,北京市人大常委会通过了《北京市城市更新条例》(简称“《城市更新条例》”),因北京有了多年的城市更新经验积累,结合首都特殊性和地理位置等因素,《城市更新条例》对河北城市更新工作具有很好参考价值,根据笔者认识和实务经验,现将《城市更新条例》具有重要借鉴意义内容介绍如下。

一、推动城市更新的专门立法

《城市更新条例》是省级地方性法规,属于广义的法律,从法律位阶看,其效力仅次于法律、行政法规,效力远高于规范性文件,不仅能作为行政执法的依据,也可作为人民法院裁判的依据,保证了城市更新规定的权威性和稳定性,提升了规定的执行性,为城市更新奠定重要的法律基础。目前,河北及设区市均未出台城市更新专门的地方性法规或者规章,只有少部分设区市制定了规范性文件,城市更新立法是城市更新工作法治化、规范化要求,河北城市更新起步晚尚未形成城市更新固定模式,更需要科学立法的引领,通过借鉴其他省份的立法成果,尽快对城市更新进行立法,有助于规范城市更新行为。

二、明确城市更新范围并进行科学分类

根据《城市更新条例》第二条规定,城市更新范围限定在本市建成区。由此可知,北京市城市更新范围不包括城市建成区之外的城市规划区和农村地区,该范围界定符合城市更新本意,各地均可借鉴适用。《城市更新条例》第二条还规定,不得将土地一级开发、商品住宅开发等项目纳入城市更新,使城市更新范围进一步限缩,对防止随意扩大城市更新范围具有重要意义。由此可知,北京市城市更新可用于商业开发、产业开发以及租赁性住房。结合河北各地发展阶段和经济水平,是否将土地一级开发、商品住宅开发一律排除在城市更新范围外,还需结合各地实际,不能完全复制。

《城市更新条例》将城市更新分类为居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合性以及其他城市更新六大类,并根据不同类型项目特征规定了不同的实施和保障方式,实施和保障方式更灵活,更具有可执行性,值得各地方借鉴。

三、提出“政府统筹、市场运作”的运作模式

《城市更新条例》提出“政府统筹、市场运作”的模式,改变了单一的“政府主导”运作模式,该模式前提是需要城市更新项目拥有收益,否则根本无法实施市场运作。针对“政府统筹、市场运作”的运作模式,《城市更新条例》规定了“区人民政府负责统筹推进、组织协调和监督管理本行政区域内城市更新工作,组织实施重点项目、重点街区的城市更新”、“ 鼓励社会资本参与城市更新活动、投资建设运营城市更新项目;畅通市场主体参与渠道,依法保障其合法权益”、“城市更新活动相关主体按照约定合理共担改造成本,共享改造收益”等条款。

四、充分发挥物业产权人的法定主体作用

《城市更新条例》将物业产权人定位为改造责任主体,物业产权人有权确定实施主体,物业产权人享有更新权利,承担更新义务。由此可知,北京市将城市更新活动定性为民事权利人的自主改造,减少行政强制干预产生的社会矛盾,降低行政责任风险。《城市更新条例》规定了“不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人,依法开展城市更新活动,享有更新权利,承担更新义务”、“城市更新项目涉及单一物业权利人的,物业权利人自行确定实施主体;涉及多个物业权利人的,协商一致后共同确定实施主体;无法协商一致,涉及业主共同决定事项的,由业主依法表决确定实施主体”等条款。

五、城市更新实施主体的多样化

根据《城市更新条例》规定,可以担任城市更新项目实施主体的主体类型较多,包括物业权利人、政府确定的实施单元统筹主体、社会资本、国有企业以及具备规划设计、改造施工、物业管理、后期运营等能力的市场主体等,均可以作为城市更新项目实施主体。

六、完善拒不执行实施方案的法律措施

1.民事诉讼措施。根据《城市更新条例》规定,物业权利人拒不执行实施方案的,其他物业权利人、业主大会或者业主委员会可以依法向人民法院提起诉讼;造成实施主体损失的,实施主体可以依法向人民法院请求赔偿。

2.作出更新决定。项目实施涉及法律法规规定的公共安全的,区城市更新主管部门可以参照重大行政决策的有关规定作出更新决定。物业权利人对决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在决定规定的期限内又不配合的,由区城市更新主管部门依法申请人民法院强制执行。

3.实施房屋征收。私有房屋进行腾退的,城市更新项目范围内物业权利人腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的,实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益,确需征收房屋的,区人民政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规规定对未签约的房屋实施房屋征收。

七、城市更新项目实施的法定程序

根据《城市更新条例》的规定,城市更新的主要程序为:1.确定项目实施主体;2.开展项目范围内现状评估、房屋建筑性能评估、消防安全评估、更新需求征询等前期工作;3. 申报纳入项目库;4.纳入城市更新计划;5.编制和审查实施方案6.办理投资、土地、规划建设等行政许可或者备案;7.组织实施。

八、根据物业类型采取不同的实施和收益方式

考虑不同类型物业的特征,《城市更新条例》规定了不同的实施和收益方式,不同类型物业包括首都功能核心区平房院落修建、危旧楼和简易楼改建、老旧小区综合整治改造、老旧厂房更新改造、低效产业园区更新、老旧低效楼宇更新、市政基础设施更新改造、公共空间更新改造以及区域综合更新。平房院落修建项目收益方式为租赁住房、便民服务、商务文化服务等房屋经营收益。危旧楼和简易楼改建项目收益方式为适当增加建筑规模作为共有产权住房或者保障性租赁租房。老旧小区综合整治改造项目收益方式为便民服务设施经营收益。老旧厂房更新改造项目收益方式为公共服务类或者商业服务类的经营收益。低效产业园区更新项目收益方式为产业园区经营收益。老旧低效楼宇更新项目收益方式为文化、体育、教育、医疗、社会福利等收益和宿舍型保障性租赁住房。市政基础设施和公共空间更新改造项目收益方式为政府财政补助、便民服务设施以及专业化物业服务收益。

九、城市更新项目的用地保障

土地要素是城市更新的重要基础,如何最大程度发挥土地要素的促进城市更新的作用。根据《城市更新条例》规定,针对不同城市更新项目,北京市提出的用地保障措施包括建筑用途转换、土地用途兼容、协议出让、租赁国有建设用地、弹性年限供应、地下空间等。同时,规定城市更新项目不得分割转让土地使用权。

十、历史遗留手续不齐全的建筑物的解决办法

因体制管理和法律意识因素影响,每个城市都存在建成使用多年历史遗留手续不齐全的建筑物,在城市更新过程中如何解决历史遗留手续不齐全建筑物问题,根据《城市更新条例》规定,无审批手续、审批手续不全或者现状与原审批不符的建筑,区人民政府应当组织有关部门进行调查、认定,涉及违反法律规定的,应当依法处理;不涉及违反法律规定的,经公示后可以纳入实施方案研究后一并办理相关手续。

除本文介绍的上述值得借鉴的内容外,《城市更新条例》还有其他规定值得参考,但因各地方经济和产业发展水平,以及人文习惯和思维意识不同,切忌不能“生搬硬套”,必须结合本地实际,因地制宜确定符合本地实际的城市更新规则。

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