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新业诉讼 | 以案释法:集体土地征收时,被征收人不同意补偿安置方案,谁是行政诉讼的被告?


发布时间:

2023-11-08

集体土地征收时被征收人不同意补偿安置方案谁是行政诉讼的被告

新业出品NO.70

集体土地征收时,政府制定了补偿安置方案,相关行政主管部门依法对补偿安置方案公告,被征收人不满补偿安置标准,补偿安置方案是否可诉?谁是行政诉讼的被告?

基本案情

某区政府就片区内集体土地征收发布《征收土地方案公告》,区国土分局发布《征地补偿安置方案实施公告》,该公告同时载明,对补偿安置有争议的,请于公告发布之日起10日内向某区政府申请协调,协调不成的依法申请裁决。被征收人刘某等因对补偿安置有异议,向区政府申请协调,要求提高补偿安置标准;因区政府收到申请后未依法处理,刘某等人提起行政诉讼,法院判决区政府对刘某的协调申请依法处理。之后区政府做出《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》,主要内容为经协调没有达成一致意见,刘某等人可向批准征收土地的人民政府申请裁决。刘某等人遂向省政府申请裁决,省政府告知其向市政府申请行政复议。2016年1月刘某等人向市政府提出复议申请,请求撤销区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年4月市政府作出行政复议决定,认为区政府所作批准案涉征地补偿安置方案的行为并无不当,案涉征地补偿安置方案确定的补偿标准符合现行法律、法规及补偿政策的规定,决定维持区政府批准的案涉征地补偿安置方案。2016年5月刘某等人提起行政诉讼,请求撤销区政府作出的案涉征地补偿安置方案及市政府作出的复议决定。

市中级人民法院受理案件后,认为刘某等人诉请的区政府批准区国土分局拟定征地补偿安置方案的行为是行政机关内部批准行为,不属于行政诉讼的受案范围,该批准行为的效力已外化为区国土分局发布公告的行为。刘某等人如不服该公告行为,应以区国土分局为被告向人民法院提起诉讼。要求刘某等人变更被告,刘某等人不同意,一审法院裁定驳回起诉。刘某等人不服一审裁定,提起上诉。二审法院认为一审依法驳回起诉是对全案起诉的驳回,既包括驳回刘某等人针对原行政行为的起诉,也包括驳回针对复议决定的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

刘某等人申请对案件再审,强调针对的是《关于征地补偿标准争议协调意见告知书》和市政府就此做出的复议决定不服起诉,请求撤销一、二审行政裁定,撤销市政府作出的复议决定,撤销区政府作出的告知书,责令区政府依法重新对征地补偿安置方案组织协调。

法院裁判结果:

最高院经审理认定,在集体土地征收过程中,征地补偿安置方案是确定被征收土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据,直接影响到被征收土地权利人的实体权益,属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利,被征收土地权利人如对补偿标准不服,可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济,该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。有关市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告的行为,仅仅是将征地补偿安置方案在被征收土地所在的乡(镇)、村予以公示告知的行为,对被征收人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为,而非该公告行为。土地行政主管部门发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为,但是被征收人以公告内容与征地补偿安置方案内容不相符为由提起诉讼的,属于行政诉讼的受案范围。本案中,刘某等人因对案涉征地补偿安置方案中的补偿标准有异议,向区政府申请协调,在区政府协调不成并作出告知书后,刘某等人按照省人民政府的指引向市政府申请复议,并在市政府作出复议决定后提起本案行政诉讼。刘某等人提起诉讼符合法定起诉条件,人民法院应予依法受理。刘某等人一审诉讼请求为“请求撤销区政府作出的案涉征地补偿安置方案及市政府作出的复议决定”,并非不服国土分局作出的公告的行为,且该公告行为一般情况下也不属于行政诉讼的受案范围。一审以刘某等人错列被告且拒绝变更为由裁定驳回起诉,认定事实不清,对于刘某等人作出的释明指引缺乏法律依据,应予纠正。

案件来源中国裁判文书网 最高人民法院(2018)最高法行再99号。

法律依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014修订版第二十五条,2021修订版第二十七条),《征用土地公告办法》第七条、第十一条,《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条。

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