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新业原创 | 论非诉方式收回集体建设用地使用权


发布时间:

2023-07-20

论非诉方式收回集体建设用地使用权

xx砖瓦厂集体建设用地使用权非诉方式收回案

摘要:研究目的:开辟解决集体建设用地使用权问题的非诉方式,提高类似问题的解决效率。研究方法:案例分析法、归纳总结法和逻辑推理法。研究结果:(1)集中在收回主体是否适格、收回的法定依据是否充分且有证据证明、收回的程序是否合法等方面。(2)农村集体所有土地的所有权收回主体也应当是土地所有权人。(3)收回决定也需要行政审批,故属于行政许可行为。(4)集体建设用地收回事项经与当地市人民政府、自然资源与规划行政主管部门、不动产登记等相关部门走访询问,确定集体建设用地的申请、审批、补偿、收回、注销等流程。研究结论:集体建设用地使用权的收回程序符合主体适格、法定依据充分且有证据证明、程序合法,可以通过非诉的方式进行收回。

关键词:集体建设用地使用权;收回;非诉

On the Recovery of the right to use collective construction land by non-litigation means

—The case of XX Brick Factory’s right to use collective construction land  recover by non-litigation means

Abstract: The purpose of this study is to open up accusing the way to solve the problem of collective construction land use rights, improve the efficiency of similar problems.Solve methods: case analysis, the induction summary and logical reasoning method.Research results: (1) focus on back main legal basis of whether children take sufficient back and there is evidence that the procedure is legal (2) owns all the property of rural collective land to recover the main body should also is the ownership of land (3) the back also need administrative examination and approval decision, it belongs to the administrative licensing behavior (4) the collective construction land to recover and the collective economic organization of the local people's government Natural Resources Bureau real estate Registration and other relevant departments to visit and make inquiries, determine the application of collective construction land approval, compensation, recovery, cancellation and other processes.Research conclusion: the recovery procedure of the right to use collective construction land conforms to the subject's eligibility legal basis and has sufficient evidence to prove the legality of the procedure, can be recovered through non-litigation.

Key words:The right of collective construction land;Take back;Alternative Dispute Resolution

一、案摘要

衡水市xx砖瓦厂于1980年与xx村签订《议定书》,取得xx村集体经济组织214.9亩土地使用权。1994年4月20日,经衡水xx镇经济委员会和xx砖瓦厂申请,衡水市人民政府于1996年4月26日将xx村集体经济组织上述土地以直接确权的方式为xx砖瓦厂颁发《乡(镇)村建设用地使用证》,未注明土地使用期限。

2015年,根据《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》要求,河北省全面关停取缔砖瓦窑,xx砖瓦厂同步关停取缔,停止使用xx村集体经济组织所属土地。此期间,xx砖瓦厂擅自在用地范围内非法取土、破坏土地,经村民举报后于2016年2月22日被衡水市国土资源局xx分局查处。

xx村集体经济组织拟通过诉讼方式撤销xx砖瓦厂《乡(镇)村建设用地使用证》,但截止至2019年已超过二十年起诉期限,采取诉讼方式败诉风险较大,无奈之下,该村民采取上访及围堵政府的过激手段进行维权。为保护村民合法权益,笔者接受xx村集体经济组织所在乡镇政府的委托,接收了该案。在充分研读本案的相关资料、搜索大量案例及相关法律法规的基础上,结合本案实际情况,拟定非诉解决方案,即该案符合《中华人民共和国土地管理法》六十五条(现修改为第六十六条)规定的情形,依法由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。建议在收回土地使用权时,对xx砖瓦厂地上有合法报建手续的建筑物及附属设施进行适当补偿。

笔者走访并询问当地自然资源局、不动产登记等相关部门,得到该非诉方案具备可操作性的肯定答复后,经与xx村集体经济组织沟通确定,按照非诉方案实施收回。目前该案件正在进行土地收回审批手续的报批。

二、法案研判

围绕集体建设用地使用权的收回事宜,主要涉及两类案件:一是宅基地使用权的收回;二是乡镇企业的集体建设用地使用权的收回。通过诉讼方式解决纠纷的主要矛盾集中在收回主体是否适格、收回的法定依据是否充分且有证据证明、收回的程序是否合法等方面。结合本案实际,从收回的主体、条件以及程序三个方面展开分析:

(一)集体建设用地使用权收回的主体

1、法律依据

(1)依据《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定,农村集体经济组织报经原批准用地人民政府批准,可以收回土地使用权。(2)《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条规定,乡镇企业使用农村集体所有的土地,连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的,应当由原土地所有者收回该土地使用权,重新安排使用。收回集体建设用地使用权的法定主体是土地所有权人,即农村集体经济组织。

2、理论观点

(1)有学者认为,收回的目的是为了消灭土地所有权之上的法律负担,使土地所有权恢复圆满状态,为重新开发利用土地扫清法律上的障碍。基于土地所有权人撤销土地使用权证书而收回该土地的使用权(用益物权)时,集体建设用地使用权人应返还集体建设用地[1]

(2)有学者认为,《土地管理法》第六十五条第(三)项规定(现修改为第六十六条第三款)的情形属于确权性收回。确权性收回,目的是为了及时明确土地权利性质和归属,不致出现权利“空白期”。确权性收回是因人民政府的行政审批决定(收回决定)而产生的物权变动。主要适用于因企业撤销、搬迁而不再需要使用土地的情况下[2]。由集体土地经营管理人收回,可以重新出让使用。

3、裁判观点

根据集体土地使用权收回相关案例[3],法院通用的裁判依据是《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定,即农村集体经济组织为收回土地使用权的主体。

综上所述,笔者认为,依据《土地管理法》第四条和第十一条(现修改为第十二条)规定,集体建设用地是农村集体所有的土地的利用类型之一,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有,拥有农村集体所有土地的所有权主体又分为三类,分别为:村集体经济组织或村民委员会、村民小组、乡镇农村集体经济组织,因此其收回主体也应当是土地所有权人。在本案中,收回的主体则是xx村集体经济组织。

(二)集体建设用地使用权收回的条件及定性

1、法律依据

(1)《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定,收回农村集体土地使用权的情形有三种:一是为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;二是不按照批准的用途使用土地的;三是因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。(2)《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条规定,乡镇企业使用农村集体所有的土地,连续闲置两年以上或者因停办闲置一年以上的,应当由原土地所有者收回该土地使用权,重新安排使用。(3)《河北省土地管理实施办法》第十四条规定,收回用地单位的土地使用的情形有四种:一是乡镇企业和乡(镇)村公益事业、公共设施停办、拆除或者迁移的;二是未经原批准机关同意,连续二年未使用土地的;三是非法转让土地的;四是依照土地管理法律、法规和规章的规定应当收回土地使用权的。

2、理论观点

(1)有学者认为,收回包括存续期间届满或届满前双方合意消灭、土地所有权人撤销、用益物权人抛弃这三种类型。只有土地所有权人的撤销是土地所有权人单方主动收回用益物权的行为,会导致用益物权的提前终止,能有效制约用益物权人的行为,撤销权应成为土地所有权人提前收回用益物权的权利基础。集体建设用地使用权人(用益物权人)根本违反保护和合理利用土地义务往往被列为导致用益物权消灭、土地所有权人可以提前收回用益物权的法定事由[1]

(2)有学者认为,现行土地法律规范是描述和界定我国土地使用权收回类型的制度基础。制度上和实践中都存在着“公法上的收回”和“私法上的收回”两种性质不同的土地使用权收回。其中,公法上的收回又可分为征收性收回、处罚性收回、确权性收回三类:私法上的收回又可分为契约性收回和身份性收回两类。《土地管理法》第六十五条第(三) 项(现修改为第六十六条第三款)规定的情形属于确权性收回。确权性收回是因人民政府的行政审批决定( 收回决定) 而产生的物权变动[2]

3、裁判观点

集体土地使用权收回案例的收回原因各不相同,但都是依据法定情形收回而引起的民事诉讼或行政诉讼[4]。收回的法律依据为《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定的三类情形、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定及《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条规定,因集体建设用地闲置导致的收回。除此之外,还包括各省市出台的相关地方性法规,比如《河北省农村宅基地管理办法》中对宅基地使用权收回的情形做了规定。除了协议收回农村集体土地使用权的属于民事行为外,其他依据法定事由收回,出具收回决定并需要履行行政审批的,属于行政许可行为,一般通过行政诉讼解决纠纷[5]

综上所述,结合本案实际情况,笔者认为本案中,xx砖瓦厂取得建设用地的目的是为了砖瓦窑的生产,且因《河北省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动实施方案》要求,关停取缔该砖瓦厂并要求停止使用xx村集体经济组织所属土地,进行复垦。但在此期间,该砖瓦厂擅自在用地范围内非法取土、破坏土地,符合《土地管理法》第六十五条第二款和第三款(现修改为第六十六条第二款和第三款)规定的不按照批准用途使用土地及因撤销、迁移等原因而停止使用的,可以收回的情形。xx村集体经济组织需报经衡水市人民政府批准,才能收回,因此收回决定也需要行政审批,故属于行政许可行为。

(三)集体建设用地使用权收回的程序

1、法律依据

(1)《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。(2)《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定,涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理。(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。(3)《河北省土地管理条例》第十条规定,依法收回农民集体土地使用权或者终止土地他项权利的,当事人应当持有关文件,向原登记机关的土地行政主管部门提出注销登记申请,经审核同意,由原登记机关注销土地使用权或者他项权利登记。(4)《河北省土地管理实施办法》第十四条规定,使用集体所有的土地建设的乡镇企业和乡(镇)村公益事业、公共设施,依法收回农民集体土地使用权的,由土地管理部门报县级人民政府批准,注销土地使用证,收回用地单位的土地使用权。

2、理论观点

(1)有学者认为,根本违反保护和合理利用土地义务应作为撤销事由,因为对于这些行为,土地管理部门虽然可以基于管理权对其进行行政处理、行政处罚,但并不会因此而导致土地权利转移给作为管理者的行政管理部门或国家,而是因行政处罚等导致用益物权消灭后土地所有权人可以依照法律规定收回其土地[1]。集体建设用地上撤销权的行使,会导致集体建设用地使用权消灭,集体建设用地使用权人应返还集体建设用地。而对于建筑物、构筑物及其附属设施,集体建设用地使用权人既可以取回,也可以要求将其按市场价格卖给农民集体。

(2)有学者认为,依据《土地管理法》第六十五条第(三)项(现修改为第六十六条第三款)收回土地使用权的,属于确权性收回[2]。确权性收回是因人民政府的行政审批决定(收回决定)而产生的物权变动[6]。集体土地使用权如果期限未届满,仍在利用的,则需按照征收性收回程序或协议变更权属登记程序处理。

3、裁判观点

根据集体土地使用权收回相关案例[7],法院普遍依据《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。即农村集体经济组织提出申请、逐级上报,经批准后实施收回,进行注销登记。法院对收回集体建设用地决定这一行政许可申请进行审查时,发现该行政许可的事项直接关系到建设用地使用权人的重大利益,应当告知利害关系,且利害关系人有权进行陈述和申辩,若收回主体及审批主体未告知和听取利害关系人的陈述和申辩,属于违反法定程序,可撤销收回集体使用权人的相关行政许可[3]

综上所述,笔者认为由于我国现行土地管理法律法规的规定缺乏可操作性,对集体建设用地使用权等用益物权的消灭、收回的法律规定过于简略,从而导致农村集体经济组织收回集体建设用地使用权很难实现。结合本案实际情况,笔者认为《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)规定集体建设用地使用权收回的主体及流程,但仅仅明确了申请和批准的主体,并未就具体实施收回的各个流程做详细明确的规定,因此在制定本案收回的方案中,笔者就集体建设用地收回事项与集体经济组织、当地人民政府、自然资源局、不动产登记等相关部门进行走访询问,确定集体建设用地的申请、审批、补偿、收回、注销等流程。

本案中最终确定且具备可操作性的收回流程为:

(1)村民会议或村民代表会议表决

按照《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)、《中华人民共和国乡镇企业法》第二十八条规定,农村集体经济组织为集体建设用地使用权收回主体。根据《中华人民共和国村民委员会》第二十四条规定,申请收回土地使用权涉及村民利益,应当由村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议,通过表决做出土地收回决定。本案中由xx村集体经济组织召开村民代表会议,通过表决做出土地收回决定。

(2)提出申请、逐级上报

xx村集体经济组织提出申请,所属乡镇受理,国土部门(现为自然资源与规划局)审核,衡水市人民政府批准同意收回。

根据《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条),申请收回土地需经原批准用地的人民政府批准,xx砖瓦厂土地证记载的批准用地单位为衡水市人民政府。因此,xx村集体经济组织需将收回土地的申请逐级上报至衡水市人民政府批准。

(3)征询意见

衡水市人民政府在收到xx村集体经济组织报送的收回土地使用权申请后,告知xx砖瓦厂,听取xx砖瓦厂的陈述和申辩。

(4)批准实施

衡水市人民政府对收回土地使用权的申请审查无异议后,依法作出准予收回的书面文件。

(5)书面告知

xx村集体经济组织根据衡水市人民政府的批准文件,应当书面告知xx砖瓦厂,要求其在规定期限内腾退房屋,土地交回村集体经济组织。

(6)国土部门注销土地登记

国土部门根据政府批准收回文件,做出土地注销登记通知书,履行土地注销登记程序。

要求xx砖瓦厂配合办理土地注销登记手续;或xx村集体经济组织依据法院判决,办理土地注销登记。

建议在收回建设用地使用权时,对xx砖瓦厂地上有合法报建手续的建筑物及附属设施进行适当补偿。

三、案件复盘

(一)通过本案例,结合土地管理相关法律法规,收回农村集体建设用地使用权的条件和程序总结如下:

 1、收回的主体为集体经济组织(如村民委员会等),即集体建设用地的所有权人。按照我国法律规定,土地所有权归国家和集体所有。集体建设用地所有权归集体经济组织,集体建设用地使用权人仅享有使用权。

2、收回集体建设用地使用权的前提条件为:

(1)集体建设用地使用权人未按照批准的土地用途使用土地,造成建设用地空闲两年以上;

(2)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;

(3)不按照批准的用途使用土地的;

(4)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

3、由集体经济组织(如村民委员会等)召开村民会议讨论,并由村民会议作出收回集体建设用地使用权的决定。该村民会议应当有本村十八周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。

4、村民会议决定收回集体建设用地使用权的,由集体经济组织报经原批准用地的人民政府(县级人民政府)批准,收回集体建设用地使用权,注销集体建设用地使用权登记或者撤销土地使用批复。

(二)在收回集体建设用地使用权的程序中[8],需注意事项总结如下:

1、涉及村民利益或当事人利益的重大事项,需要村民会议或者村民代表会议表决通过,不能由村集体经济组织自行做出收回的相关决定。

2、申请收回集体建设用地使用权的主体应适格。根据《土地管理法》第十条(现修改为第十一条)及《中华人民共和国物权法》第六十条(现为《中华人民共和国民法典》第二百六十二条)规定,农民集体所有土地的土地所有权人分为三类:①属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;②已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;③已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

因此在申请收回集体建设用地使用权时,核实清楚土地所有权人,否则会因为主体不适格导致收回决定被撤销。

3、收回集体建设用地使用权涉及建设用地使用权人重大利益的事项,应当书面告知当事人收回的法律依据,听取当事人的陈述申辩,并告知救济权利的途径。最大程度上维护当事人的合法权利,否则可能因为存在程序违法导致收回批准被撤销的后果。

4、收回集体建设用地使用权时,依据《物权法》第六十四条、六十六条(现为《民法典》第二百六十六条、二百六十七条)规定,应当对该地上有合法报建手续的构筑物及附属物进行适当补偿。

5、在收回集体土地使用权和注销登记时,若建设用地使用权人不配合办理腾退和注销登记时,依据《土地管理法》第六十五条(现修改为第六十六条)和《河北省农村宅基地管理办法》第十二条,村集体经济组织可向法院提起民事诉讼,起诉要求拆房交地。

参考文献:

[1]梁亚荣,余敬.集体建设用地使用权的收回.[A].南京农业大学学报(社会科学版),2015(6):117-123.

[2]湛中乐.我国土地使用权收回类型化研究[J].中国法学,2012(2):98-107.

[3]中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法行申4651号行政裁定书

[4]河北省石家庄市中级人民法院(2016)冀01行终310号行政判决书

[5]河北省石家庄市中级人民法院(2017)冀01行终466号行政判决书

[6]胡康生.《中华人民共和国物权法释义》.[M].法律出版社2007年版,第79页

[7]河北省石家庄市中级人民法院(2016)冀0109行初9号行政判决书

[8]天津市西青区人民法院(2015)青民一初字第0307号民事判决书

许辉律师

中共党员,河北新业律师事务所副主任,律所高级合伙人,河北省人民政府行政复议委员会委员,河北省自然资源厅专家库专家。从业数余年致力于房地产法律服务,主要从事土地储备、土地征收、城市更新、企事业单位搬迁、旧城改造、城中村改造、片区综合开发、PPP、AB0、政府投融资、基础设施建设、房地产遗留问题处理等业务,拥有扎实的理论知识及丰富的项目实操经验。

现任河北省自然资源厅、石家庄市人民政府、河北雄安新区综合执法局、石家庄市土地储备中心、赵县人民政府、元氏县人民政府、正定县人民政府、石家庄市地产集团、石家庄市城市更新集团、石家庄城市建设发展集团、石家庄太平河城市开发有限公司、容城城市发展集团有限公司、石家庄市鹿泉区城市建设投资有限公司、金地(集团)股份有限公司、中铁保定开发建设有限公司、中交地产开发有限公司、中电地产开发有限公司、中房地产开发有限公司、同福集团等数十家企事业单位常年或专项法律顾问。

服务的项目有太平河片区项目、龙泉湖片区项目、石家庄市九个试点城中村改造项目、煤矿机械厂城市更新项目、龙河新区建设PPP项目、华夏幸福元氏产业新城PPP项目、保定市主城区城中村改造ABO项目、张家口崇礼奥雪旅游小镇、京秦高速公路集体土地征收项目、井陉经济开区专项债项目、栾城航空小镇项目及众多片区综合开发项目。

接受河北省自然资源厅委托起草了《河北省土地征收成片开发实施细则(试行)》,起草了海南省《东方市农村集体经营性建设用地入市管理实施细则》《东方市农村集体经营性建设用地入市交易规则》《东方市关于农村集体经营性建设用地使用权入市交易收益分配的指导意见》,石家庄市一级开发做地政策、解决房地产历史遗留问题政策等。

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